Odpowiedź na interpelację w sprawie zwiększenia środków finansowych na wynagrodzenia dla nauczycieli
Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację Pani Poseł Ewy Wolak z dnia 16 lutego 2006 r. Nr SPS-023-1064/06 w sprawie zwiększenia środków finansowych na wynagrodzenia dla nauczycieli pozwolę sobie przedstawić następujące stanowisko: Obowiązujący system wynagradzania nauczycieli w Polsce został wprowadzony w 2000 roku ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 z późn. zm.). Przyjęte wówczas rozwiązania dotyczące statusu zawodowego nauczycieli, odzwierciedlając zmiany ustrojowe zachodzące w Polsce po roku 1989, stały się jednocześnie kolejnym etapem realizowanej w latach 90. reformy systemu oświaty. W odróżnieniu od norm wcześniej obowiązujących awans zawodowy i finansowy nauczycieli został uzależniony od ich indywidualnej aktywności, zaangażowania oraz zewnętrznie ocenianych efektów pracy nauczyciela. Odpowiednio, do obciążeń związanych z powołaniem nowych rozwiązań systemowych, w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) zagwarantowane zostały średnie wynagrodzenia dla nauczycieli posiadających poszczególne stopnie awansu zawodowego w skali każdej z jednostek samorządu terytorialnego odrębnie. Przepisy tej ustawy regulują obecnie zasadnicze parametry wynagrodzeń nauczycieli, zasady ich ustalania, a także upoważniają odpowiednie podmioty do określania wynagrodzeń nauczycielskich. Nowy system wynagradzania nauczycieli oparty został na następujących założeniach: - wszystkie podstawowe elementy składowe systemu określa ustawa - Karta Nauczyciela; - przesądzone zostały wysokości średnich wynagrodzeń gwarantowanych przez państwo, jak również wprowadzono obligatoryjny tryb podejmowania decyzji w zakresie części składników wynagrodzeń w trybie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, otwierając drogę do ustalenia wynagrodzenia wyższego; - nadano corocznemu wzrostowi wynagrodzeń formułę wskaźnikową, odniesioną wprost do podstawowych parametrów makroekonomicznych państwa; - określono poziom gwarancji państwa dla realizacji średnich wynagrodzeń, odrębnie w każdej JST i na każdym stopniu awansu zawodowego; - zlikwidowano niewielkie dodatki na rzecz podstawowego składnika wynagrodzenia, jakim jest wynagrodzenie zasadnicze. Zgodnie z art. 30 ust. 3 i 4 ustawy - Karta Nauczyciela średnie wynagrodzenie nauczyciela stażysty stanowi co najmniej 82% kwoty bazowej, określanej corocznie w ustawie budżetowej dla pracowników państwowej sfery budżetowej, a średnie wynagrodzenia nauczycieli posiadających pozostałe stopnie awansu odpowiednio: - nauczyciela kontraktowego - 125%, - nauczyciela mianowanego - 175%, - nauczyciela dyplomowanego - 225% średniego wynagrodzenia nauczyciela stażysty. Ustalenie wskaźników w ustawie - Karta Nauczyciela i odniesienie ich do uniwersalnego i podlegającego corocznej korekcie punktu odniesienia powoduje automatyczne ustalanie średniego wynagrodzenia nauczycieli z uwzględnieniem corocznej inflacji. Budżet państwa gwarantuje (art. 30 ust. 8) niezbędne środki na średnie wynagrodzenie nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w dochodach jednostek samorządu terytorialnego (a zatem nie tylko w części oświatowej subwencji ogólnej). W związku z przepisami art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela kwotowe wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w roku 2005 kształtowały się na poziomie co najmniej: - nauczyciel stażysta - 1.451 zł, - nauczyciel kontraktowy - 1.814 zł, - nauczyciel mianowany - 2.539 zł, - nauczyciel dyplomowany - 3.265 zł. W roku 2006, stosownie do wzrostu kwoty bazowej o 1,5% i przepisów ustawy budżetowej (22 lutego br. ustawa budżetowa została podpisana przez Prezydenta RP), wynagrodzenia te wzrastają proporcjonalnie. Odpowiednio do powołania mechanizmu ustalania wysokości średnich wynagrodzeń Karta Nauczyciela określa w sposób odrębny definicję wynagrodzenia, w ramach której kształtowane są te średnie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy wynagrodzenie nauczyciela składa się z następujących elementów: 1) wynagrodzenia zasadniczego, 2) 4 dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, tj.: - dodatku za uciążliwość pracy, - dodatkowego wynagrodzenia za pracę w porze nocnej, - nagród jubileuszowych, - dodatkowego wynagrodzenia rocznego (˝trzynastka˝), - zasiłku na zagospodarowanie, - odpraw (emerytalna, rentowa, z tytułu rozwiązania stosunku pracy), - nagród ze specjalnego funduszu nagród. Ustalona w ustawie definicja wynagrodzenia nie obejmuje świadczeń socjalnych z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, a także wyłącza z wynagrodzenia dwa dodatki socjalne: tzw. wiejski i mieszkaniowy. Oznacza to, iż poza systemem średnich wynagrodzeń ustawowych Karta Nauczyciela gwarantuje nauczycielowi zatrudnionemu w miejscowości poniżej 5 tys. mieszkańców obligatoryjne, dodatkowe przychody finansowe, w tym z tytułu dodatku wiejskiego, co najmniej na poziomie 10% wynagrodzenia zasadniczego. Z punktu widzenia zakresu odpowiedzialności w zakresie kształtowania wynagrodzeń nauczycielskich wyjątkowo ważną cechą systemu jest to, że ustawa przyznała stosowne kompetencje do ustalania wysokości i szczegółowych zasad wypłacania wybranych składników wynagrodzenia dwóm podmiotom. O zgodności z ustawą w zakresie wysokości wynagrodzenia decydują: minister właściwy do spraw oświaty i wychowania oraz organ prowadzący, będący jednostką samorządu terytorialnego. Przy tym każdemu z nich ustawa powierzyła obowiązek wydania aktu wykonawczego regulującego wybrane składniki wynagrodzenia w taki sposób, aby wynagrodzenie nauczyciela na każdym ze stopni awansu osiągnęło kwotę co najmniej taką, jaka wynika z ustawy. W myśl przyjętej w Karcie Nauczyciela zasady: 1) minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (art. 30 ust. 5) określa w drodze rozporządzenia: - corocznie wysokość minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, realizujących tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin, o którym mowa w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela oraz ustalony na podstawie art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela, - szczegółowe zasady zaszeregowania nauczycieli, - sposób obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową i minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli realizujących tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin, o którym mowa w art. 42 ust. 4a (pensum podwyższone), - wykaz stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego oraz ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, - sposób ustalenia wysokości wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, 2) organ prowadzący szkołę (jednostka samorządu terytorialnego) (art. 30 ust. 6), uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa w imieniu własnym, corocznie, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wynagradzania obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: - wysokość stawek dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, - szczegółowy sposób obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych zastępstw, - wysokość i warunki wypłacania pozostałych składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Normą szczególnie istotną jest wytyczna dla organu prowadzącego, zgodnie z którą ma on ustalić wysokość dodatków w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom, o których mowa w art. 30 ust. 3 i 4 Karty Nauczyciela. Nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca, upoważniając samorząd do regulowania wybranych składników, równocześnie obwarował wysokość dodatków wytycznymi, co do sposobu ich kształtowania. Wytyczne te nie ograniczają jednak samorządu w zakresie stanowienia o wysokości wynagrodzenia wyższego niż gwarantowane ustawą, odpowiednio fakt ich ukształtowania łącznego (czy w zakresie poszczególnych składników) na poziomie wyższym jest zjawiskiem dopuszczalnym, a nawet pożądanym. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 ust. 10, 10a i 10b Karty Nauczyciela jednostki samorządu terytorialnego mogą dowolnie podwyższać środki na wynagrodzenia, opierając się na otwartym charakterze poszczególnych składników, w tym przede wszystkim na wynagrodzeniu zasadniczym i dodatku motywacyjnym. Ustawa dopuszcza także wszystkie inne prawne formy uzgadniania warunków płacy, w tym zawieranie układów zbiorowych pracy, na zasadach ogólnych, wynikających z działu 11 Kodeksu pracy. Przedstawiając tak szczegółowo zarys systemu wynagradzania nauczycieli, pragnę zwrócić tym samym uwagę na następujące istotne kwestie: 1) indywidualne wynagrodzenie nauczyciela nie składa się wyłącznie z wynagrodzenia zasadniczego, ale również z innych składników, w szczególności z dodatków. Jak określają dane zawarte w tabeli poniżej, przeciętne wynagrodzenie nauczyciela w kraju (uwzględniając średnioroczną strukturę zatrudnienia nauczycieli według sprawozdania statystycznego EN-3 oraz stawki średnich wynagrodzeń gwarantowanych Kartą Nauczyciela) nie odbiega w istocie od przeciętnych wynagrodzeń pracowników innych sfer gospodarki (Tabela). (dane GUS, nauczyciele - MEiN) PRZECIĘTNE WYNAGRODZENIE (w złotych) ROK 2005 SFERABUDŻETOWA SEKTORPRZEDSIĘBIORSTW GOSPODARKANARODOWA NAUCZYCIELE średnioroczne 2.502,78*) 2.509,26 2.360,41*) 2.536,36 *) na podstawie danych z trzech kwartałów 2005 r. 2) warto zauważyć, iż obowiązujący system wynagradzania nauczycieli jest tak zbudowany, że nie zamyka możliwości podwyższania wysokości wynagrodzeń, a wręcz dzieli tę sposobność pomiędzy dwa podmioty. Możliwość ta pozostaje otwarta zarówno w kompetencji ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (ustalenie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego), jak i samorządów (ustalenie wysokości dodatków, podwyższenie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego ustalonych przez ministra). Co więcej, możliwość ta po stronie samorządu terytorialnego jest zdecydowania większa niż po stronie ministra. Minister bowiem, ustalając minimalne stawki wynagrodzenia zasadniczego na poziomie znacznie przewyższającym wzrost wynikający ze wzrostu kwoty bazowej, jedynie stwarzałby sytuację w której przestrzeń na dodatki zmniejszałaby się. Samorząd może natomiast swobodnie podwyższać wysokość wynagrodzeń nauczycieli ponad poziom gwarantowany przez państwo. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2003 r. (sygn. akt K. 34/02), przy ograniczonych możliwościach budżetu państwa możliwym źródłem wygenerowania ewentualnych dodatkowych środków na wynagrodzenia nauczycieli jest samorząd, działający na podstawie własnego, odrębnego budżetu i integralnych decyzji radnych. 3) należy wskazać, że o zakresie, sposobie i źródle finansowania zadań oświatowych przesądzają przepisy art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W myśl tych przepisów środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym na: - wynagrodzenia nauczycieli, - utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Uprzedzając odpowiedź na zadane przez Panią Poseł pytanie, czy rząd przewiduje zwiększenie środków finansowych na wynagrodzenia nauczycieli, pragnę zauważyć, że państwo nie przekazuje środków na wynagrodzenia nauczycieli w formie dotacji celowej, której wysokość może dowolnie ustalić, czy nawet w formie części oświatowej subwencji ogólnej, ale stwarza takie podstawy prawne (ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), które pozwalają na pozyskiwanie przez organy prowadzące dodatkowych środków finansowania zadań własnych i w konsekwencji przeznaczania ich na podstawie integralnych decyzji organów samorządowych w sposób np. zwiększający fundusz wynagrodzeń nauczycieli. Pragnę zwrócić uwagę Pani Poseł na fakt, że w latach 1999-2005, a zatem w okresie wprowadzania nowych rozwiązań ustrojowych, część oświatowa subwencji ogólnej wzrosła z 16,5 mld zł w roku 1999 do ok. 26 mld zł w roku 2005, co stanowi powyżej 50-procentowy wzrost. Żaden z podmiotów sektora finansów publicznych nie odnotował w tak krótkim czasie takiego wzrostu nakładów i środków. Z punktu widzenia finansów publicznych nie jest jednak dopuszczalna sytuacja, w której poniesione już nakłady mogą zostać pominięte w kreowaniu dalszych rozwiązań, bez szczegółowego i precyzyjnego uzasadnienia. Wymaga tego zasada pełnej i świadomej współodpowiedzialności podmiotów za wydatki publiczne. Pozytywne zmiany w kierunku realnej możliwości większego pozyskiwania środków finansowych przez jednostki samorządu terytorialnego zapoczątkowała ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Ustawa wprowadziła większą decentralizację zadań i dochodów poprzez zwiększenie dochodów własnych JST (zwiększone procentowe udziały w podatkach dochodowych PIT - od osób fizycznych, a także CIT - osób prawnych) oraz wyzwoliła do tej pory słabo widoczną samodzielność samorządów zarówno w zakresie pozyskiwania dochodów własnych, jak i w zakresie podejmowania decyzji dotyczących planowania wydatków i ich racjonalizacji w długofalowej perspektywie. Efekty te uwidoczniły się już w 2004 r. i kontynuowane były w roku 2005. Zdecydowana większość samorządów odnotowała w tych latach znaczny i nieplanowany wzrost dochodów, determinujący w konsekwencji znaczącą nadwyżkę budżetową w poszczególnych JST. Rosnąca poprawa sytuacji finansowej JST nie jest ponadpublicznym zyskiem i musi wpływać na odpowiedzialne i skuteczne wypełnianie zadań, w tym zadań oświatowych - odpowiednio do faktu, iż państwo przepisami ustaw zainicjowało taki celowy wzrost gospodarczy. Przedstawiając powyższe rozważania, wyrażam opinię, że rozwój gospodarczy państwa generowany jest w znacznym stopniu przez zdolność, jaką posiada społeczeństwo w zakresie przyswajania sobie wiedzy i umiejętności. Nie ulega zatem wątpliwości, iż na skuteczność i efektywność procesu kształcenia i edukowania znaczący wpływ mają i będą mieć nauczyciele. Od stawianych im wymogów kwalifikacyjnych, stwarzanych perspektyw zawodowych i finansowych, usytuowanych w realiach ekonomicznych, zależy w znacznym stopniu świadome zaangażowanie w pracę i jakość świadczonych usług, w tym kluczowych dla państwa usług edukacyjnych. Dlatego, mając świadomość ewolucyjnych (nie rewolucyjnych) zmian w prawie oświatowym, ewentualne podejmowanie nowych działań w sferze pragmatyki zawodowej nauczycieli (w tym w zakresie wynagrodzeń) nie może abstrahować od następujących przesłanek: - oceny funkcjonowania obecnych rozwiązań z punktu widzenia realizacji głównego celu reformy oświaty, tj. poprawy jakości kształcenia, w odniesieniu do poniesionych kosztów; - wskazania nowych celów wynikających z polityki edukacyjnej państwa; - perspektywicznej analizy skutków projektowanych zmian; - równoważnego traktowania kontekstu społecznego podejmowanych działań; - potrzeby stabilizacji przepisów, odbudowującej zaufanie obywateli do państwa i prawa. Potencjalne zmiany będą poprzedzone badaniami umożliwiających skuteczną obserwację i analizę skutków dotychczasowych zmian w pragmatyce zawodowej nauczycieli dokonanych w roku 2000. Przedstawiając powyższe wyjaśnienia, uprzejmie proszę Pana Marszałka o ich przyjęcie. Z wyrazami szacunku Sekretarz stanu Jarosław Zieliński Warszawa, dnia 10 marca 2006 r.